3 июля 2013 г. в Общественной палате Российской Федерации состоялись общественные слушания «О Концепции государственной семейной политики Российской Федерации», организованные Комиссией Общественной палаты Российской Федерации по социальной политике, трудовым отношениям и качеству жизни граждан и Постоянной комиссией по социальным правам Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека.
Участники слушаний – члены Общественной палаты Российской Федерации, Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, представители Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, некоммерческих организаций, экспертного сообщества.
В ходе мероприятия участниками было отмечено, что семья является важнейшим общественным институтом, от благополучия которого зависит не только решение демографических и экономических проблем страны в целом, но и духовно-нравственное состояние общества. На данном историческом этапе Россия переживает кризис семьи, существенную утрату семейных ценностей с вытекающими из этого негативными социальными и демографическими последствиями. В то же время семья по-прежнему является самой высокой ценностью для граждан России и является единственным социальным институтом, который заслуживает полного доверия у 80 % населения.
Основные направления государственной семейной политики, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 14.05.1996 № 712 (ред. от 05.10.2002) были приняты в условиях выхода страны из кризиса и включали в себя только неотложные мероприятия на переходный период. По этой причине является чрезвычайно важным и своевременным включение в число приоритетов Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 – 2017 годы, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 года № 761, приоритета разработки Концепции государственной семейной политики Российской Федерации (далее – Концепция).
В соответствии с данным приоритетом и во исполнение Плана первоочередных мероприятий по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 – 2017 годы (пункт 1), утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 октября 2012 года № 1916-р, Минтруд России при участии Минобрнауки России, Минздрава России, МВД России должен разработать проект Концепции и предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в части семейной политики к июню 2014 года.
Участники слушаний разделяют позицию Минтруда России: наряду с мотивировочной частью, определением приоритетов, целей и задач Концепции важно наличие разделов о механизмах реализации данных приоритетов, целей и задач - с этапами реализации до 2025 года. Одновременно с Концепцией должен быть разработан перечень конкретных управленческих решений (законов, административных актов и др.), необходимых для реализации Концепции.
Исходя из этого, рекомендации слушаний содержат не только указание на возможные и необходимые приоритеты, цели и задачи Концепции государственной семейной политики, но и концептуальные предложения по их практической реализации. Участники слушаний также рассмотрели общественный проект Концепции, разработанный в Комитете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам семьи, женщин и детей и высказали критические замечания. Была отмечена необходимость соблюдения при разработке Концепции определений семьи и брака, закрепленных в действующем законодательстве и учета положений таких международно-правовых актов, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция о правах ребенка, Венская декларация и Программа действий Всемирной конференции по правам человека, Пекинская декларация и Платформа действий четвертой Всемирной конференции по положению женщин, а также документов Международной организации труда, Всемирной организации здравоохранения, Детского фонда ООН и других международных организаций.
Следует отметить, что помимо данного проекта в настоящее время разработаны другие инициативные проекты Концепции, в частности Институтом семьи и воспитания Российской академии образования.
Среди основных задач семейной политики следует выделить:
1. Формирование общественной среды, дружественной к семье, детям, многодетности, в которой семейная жизнь должна стать выгодной экономически и ценностно привлекательной.
2. Устранение препятствий для семей иметь желаемое число детей, прежде всего материальных и жилищных трудностей, неуверенности в завтрашнем дне.
3. Создание механизмов поддержки семей, находящихся в трудной жизненной ситуации в связи с рождением и воспитанием детей, в том числе семей с особыми потребностями: молодых, многодетных, неполных, приемных, с инвалидностью родителя или ребенка.
4. Создание условий для повышения доходов семьи от экономической деятельности, совмещения родителями семейных обязанностей и профессиональной занятости.
Ключевые принципы Концепции:
1. Ориентация на интересы всей семьи, а не отдельных ее членов (принцип семейности).
2. Ориентация на все семьи, независимо от социального положения и статуса (принцип универсальности).
3. Концентрация мер социальной поддержки семей с детьми на семьях с особыми потребностями и семьях, находящихся в трудной жизненной ситуации (принцип социальности).
4. Партнерство с семьей органов государственной власти и местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций.
5. Приоритет семейных ценностей, доверие к родителям и невмешательство в частную жизнь семьи при отсутствии угроз безопасности ее членов.
6. Самостоятельность в выборе и реализации родителями методов и способов воспитания ребенка, не исключая при этом реагирования на нарушения прав ребенка, в том числе на жестокое обращение с детьми, установив при этом, что реагирование должно носить в первую очередь восстановительный, но никак не разрушительный характер.
7. Соблюдение принципов светского государства.
Методология разработки Концепции:
1. Необходимо определить четкое место Концепции среди других документов, определяющих вопросы развития государства, показать взаимосвязь с данными документами. Концепция должна предполагать выбор модели развития социального государства в целом.
2. Цели и механизмы, содержащиеся в Концепции, должны основываться на едином понимании приоритетов. Приоритеты необходимо выстроить исходя из анализа произошедших социальных сдвигов, вызвавших их причин и факторов, влияния реализуемой в настоящее время государственной политики (включая законодательные, финансовые, информационные и иные меры) на социальные процессы в отношении института семьи, успешности и неуспешности предпринимавшихся ранее усилий. Необходимо просчитать демографические и экономические сценарии последствий реализации предлагаемых мер и механизмов, в особенности прескриптивных.
3. Определение проблем и приоритетов в Концепции должно строиться на научных подходах, быть обосновано, в том числе с участием экспертов из регионов, «регионального» аспекта.
4. Концепция должна сохранять преемственность в политике, учитывать разработанные ранее документы.
5. В Концепции должно быть продемонстрировано соответствие запросам и ожиданиям общества, существующим тенденциям развития.
6. Необходимо провести этическую и гендерную экспертизу содержания проекта Концепции.
7. Концепция должна быть документом управленческого типа, в котором определяются проблемы, устанавливаются приоритеты, цель и необходимые действия по их достижению.
8. Необходимо способствовать формированию управленческой и программно-ориентированной культуры в реализации Концепции, заложить принцип ее реализации в заданном объеме, в установленные сроки и в рамках выделенных ресурсов.
Исходя из названных задач и принципов Концепции и методологии ее разработки, предлагается предусмотреть при разработке Концепции семейной политики следующие концептуально важные позиции:
1. Определение понятия «семьи».
При определении понятия семьи, т.е. «ячейки общества», формируемой по признаку тех или иных отношений родства, для целей Концепции семейной политики не должны устанавливаться дополнительные ограничения или расширения понятия «родства» по сравнению с теми, которые устанавливаются документами государственного образца, определенными действующим законодательством Российской Федерации: Свидетельство о браке, Свидетельство о рождении, судебные решения об усыновлении, акты органов опеки и попечительства о передаче ребенка под опеку или попечительство, в приемную либо патронатную семью и др.
2. Ответственность государства.
Государство на федеральном уровне должно принять на себя ответственность за определение семейной политики в целом и за благополучие семей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Ответственность за исполнение этой социальной функции не может быть возложена исключительно на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как это предусмотрено действующим законодательством, что ведет к недопустимым региональным диспропорциям и к отсутствию какой-либо ответственности за благополучие семей, не имеющих «ценза оседлости» либо регистрации по месту жительства, т.е. «не принадлежащих» к какому-либо субъекту РФ.
В целях практической реализации указанной ответственности государства Российская Федерация Концепция семейной политики должна определить этапы (пошаговые меры) внесения изменений в федеральные законы, регламентирующие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в части:
- обеспечения единства семейной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;
- обеспечение предоставления семье установленных на федеральном уровне минимальных социальных гарантий и льгот, их дополнение и развитие на уровне субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- установления гарантированных федеральных минимальных стандартов благополучия семьи, обязательных для исполнения на всей территории Российской Федерации;
- установления ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации за неисполнение данных стандартов и ответственности Российской Федерации за гарантированное обеспечение данных стандартов;
- законодательное установление инструментов (возможно, единый социальный полис благополучия семьи), гарантирующих обеспечение данных стандартов для любой семьи независимо от ее места пребывания, наличия или отсутствия регистрации по месту жительства.
3. Межведомственная и межсекторная координация в сфере государственной семейной политики.
Реализация целостной государственной семейной политики требует эффективной координации деятельности различных сервисных органов и учреждений (социального обслуживания, здравоохранения, образования, обеспечения правопорядка, культуры, служб занятости и т.п.). Концепция семейной политики должна предусмотреть формирование органа в Правительстве Российской Федерации, ответственного за координацию межведомственного и межсекторного взаимодействия и являющегося важнейшим системообразующим инструментом в реализации семейной политики.
Аналогичные координирующие органы должны быть сформированы на региональном и муниципальном уровнях.
Межсекторная и междисциплинарная комплексная работа по индивидуальным случаям семейного неблагополучия должна формироваться на приближенном к населению местном уровне, т.е. координирующими органами муниципальных образований, осуществляющими заказ на предоставление семье необходимых услуг различного профиля.
Концепция семейной политики должна определить конкретные законодательные меры, устанавливающие порядок формирования указанных координирующих органов, их функции и полномочия.
4. Фамилистическая экспертиза.
Концепция семейной политики должна установить обязательность фамилистической экспертизы всех принимаемых законодательных и иных нормативных актов, затрагивающих интересы семьи и детей, что позволит поставить заслон актам, наносящим ущерб семье.
5. Пространство, дружественное семье.
Концепция должна включать создание условий жизни, дружественных любой семье, в том числе: разработку и реализацию программ семейно-ориентированного образования и воспитания а также модели территориальных программ развития городов и поселений в удобные для семьи пространства, создания всероссийской программы (движения) «Города, дружественные детям» (предусмотрено Национальной стратегией действий в интересах детей).
Необходимо реализовать комплекс мер в области рекламы и пропаганды семейный ценностей, демонстрации успешных семей. Также необходимы культурные и просветительские программы телевидения и интернета, дружественные семье.
6. Поддержка семей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Концепция должна определить комплекс натуральных услуг, обеспечивающих минимальные стандарты жизнедеятельности семьи, находящейся в трудной жизненной ситуации по причине бедности, неприемлемых жилищных условий, наличие в семье ребенка или взрослого инвалида, алкоголизма, наркомании и иного асоциального поведения членов семьи и т.п. В том числе в целях поддержания «уровня выживания» семьи, оказавшейся в трудной жизненной ситуации, Концепция должна установить необходимость:
- реализации программ социального питания;
- реализации программ социального арендного жилья (Программа Общественной палаты Российской Федерации «Жилищный спасательный круг» по формированию фондов доступного арендного жилья путем (1) организации гарантированной государством аренды жилых помещений в частном секторе и (2) развития быстрого индустриального строительства «доходных домов»;
- льготы на транспорте и при медицинском обслуживании;
- доступность детской спортивно-досуговой деятельности;
- бесплатные доступные услуги по оказанию социально-реабилитационной, психолого-педагогической, правовой, бытовой и т.п. поддержки непосредственно по месту жительства семьи; в проекте закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» предусмотреть существенное расширение гарантированных бесплатных услуг, предоставляемых по месту жительства (на дому) гражданам/семьям, находящимся в трудной жизненной ситуации.
Предоставление указанных услуг не должно зависеть от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства, практическая реализация данного концептуального подхода может потребовать законодательного введения индивидуального «социального полиса», «полиса обязательного жилищного страхования» и т.п.
7. Преодоление патернализма и поощрение самозанятости.
Для преодоления патернализма в целях повышения доходов семей необходимо содействовать развитию самозанятости, что может достигаться широким внедрением социального контракта, созданием максимально благоприятных условий для развития социального-значимого семейного, малого и среднего предпринимательства: «инкубаторы» семейного бизнеса, создание товарно-рыночной инфраструктуры, доступной, в том числе, в мегаполисах и других больших городах, для семейного, малого и среднего бизнеса – производителей продуктов и товаров первой необходимости, что приведет к кардинальному снижению стоимости «корзины выживания семьи» и позволит реализовать на практике указанные выше программы социального питания и иной социальной поддержки бедных семей.
8. Поддержка семей и женщин, находящихся в трудной жизненной ситуацией в связи с беременностью или рождением ребенка.
Исходя из того, что сокращение числа абортов является несомненным благом и желаемой целью, а также принимая к сведению негативный опыт применения запретительных мер в этой сфере, рекомендуется:
- существенно расширить комплекс бесплатных социальных услуг и иной поддержки женщин, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в связи с беременностью и рождением ребенка;
- разработать и внедрить меры поддержки детей недобросовестных исполнителей алиментных обязательств, например через учреждение Алиментного фонда;
- содействовать деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, оказывающих помощь женщинам, находящимся в трудной жизненной ситуацией в связи с беременностью или рождением ребенка (кризисные центры для беременных женщин, социальные приюты и др);
- разработать модель полного цикла социальных услуг для данной целевой группы от социально-психологического консультирования женщин на этапе принятия решения о прерывания беременности до поддержки в воспитании ребенка в течение первых лет его жизни.
9. Совмещение рождения ребенка с полноценной трудовой деятельностью.
В условиях современной цивилизации выравнивания общественных ролей мужчины и женщины концептуально важно определить комплекс мер, позволяющих родителям совмещать рождение детей с полноценной трудовой деятельностью, среди которых:
- гарантии общедоступности детских садов и ясель, а значит и механизмы ответственности должностных лиц (вплоть до дисквалификации на установленный законом срок) за непредоставление места в детском саду либо в яслях;
- доступность родительской платы за присмотр и уход за детьми;
- развитие форм надомного труда и дистанционной занятости.
10. Раннее развитие.
Необходимо широкое внедрение раннего (от 0 до 3 лет) семейно-ориентированного развития, включая раннюю диагностику и раннюю помощь.
11. Преодоление бедности, материнский капитал и поддержка многодетных семей.
С учетом того, что программа материнского (семейного) капитала рассчитана до 2017 года рекомендовать:
1. Продлить действие Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (материнский капитал) после 2017 года, предусмотрев его повторную выплату также в случае рождения 3-го и последующих детей в семье, начиная с регионов с неблагоприятной демографической ситуацией.
2. Для сокращения бедности разработать и ввести систему поддержки детей в малообеспеченных семьях (как вариант – ежемесячные пособия на второго и последующих детей, в случае крайней бедности – и на первого ребенка).
3. Разрешить многодетным и нуждающимся семьям с детьми использовать «материнский капитал» на капитальный ремонт жилого помещения, текущее потребление или ежемесячные выплаты на условиях социального контракта.
4. Расширить направления использования «материнского капитала» на образование родителей, лечение ребенка и матери, в сельской местности – на приобретение автотранспорта, средств для ведения подсобного, фермерского хозяйства, семейного бизнеса.
Исходя из того, что в условиях демографического кризиса многодетность семьи должна стать важнейшим государственным приоритетом, рекомендуется рассмотреть меры дополнительной ее поддержки:
А. Внести в трудовое и пенсионное законодательство изменения, устанавливающие, что период нахождения в отпуске по уходу за ребенком включается в трудовой стаж родителя в расчете 1,5 года при рождении первого и второго ребенка и 2 года при рождении 3 и последующих детей без ограничения общего срока.
Б. Предусмотреть внесение пенсионных взносов для работающих женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком, в размере соответствующим среднему заработку, принимаемому для расчета пособия по уходу за ребенком, а не в расчете минимальной заработной платы, если средний заработок выше минимальной заработной платы.
В. Предусмотреть увеличение пенсии на 10% для матерей, воспитавших 3-х детей и дополнительно 5% за каждого последующего ребенка, воспитание трех или более несовершеннолетних детей включается в трудовой стаж неработающего родителя.
Г. Разработать подпрограмму «Обеспечение жильем многодетных семей» в рамках государственной программы «Жилище» на 2011-2015 гг., предусмотрев обеспечение благоустроенным жильем всех многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2013 года, в том числе с использованием земельных участков, предоставленных семьям бесплатно в собственность.
Д. Разрешить многодетным семьям участвовать в подпрограмме «Обеспечение жильем молодых семей» государственной программы «Жилище» на 2011-2015 гг. без ограничения возраста родителей до исполнения младшему ребенку возраста 16 лет.
Е. Обеспечить развитие семейных групп дошкольного образования и домашних детских садов, которые в настоящее время создаются преимущественно в многодетных семьях.
Ж. Предусмотреть законодательно возможность монетизации льгот многодетным семьям для повышения их самообеспечения или решения жилищных проблем на условиях социального контракта.
5. Определить законом, что статус «бедности», дающий право многодетной семье на получение тех или иных натуральных льгот или услуг, присваивается в случае, если подушевой доход многодетной семьи не превышает двух прожиточных минимумов.
12. Организация научных исследований и совершенствование государственного статистического наблюдения.
Обеспечить финансирование научных исследований в сфере семейной политики, существенное расширение круга вопросов, по которым осуществляется государственное статистическое наблюдение в целях подготовки информационной базы для реализации Концепции.
13. Участие гражданского общества.
В целях повышения эффективности семейной политики и минимизации вреда от ошибочных решений:
- организовать с участием институтов гражданского общества постоянный мониторинг реализация мер государственной политики в различных областях и их влияния на положение семьи, определить формы и методы общественного контроля;
- обеспечить участие институтов гражданского общества в разработке, реализации и контроле за выполнением Концепции;
- предусмотреть меры, направленные на развитие взаимодействия государства, общественного сектора и бизнеса, использование потенциала частно-государственного и общественного-государственного партнерства, привлечение частных инвестиций, в том числе в целях создания конкурентной основы в оказании социальных услуг семье.
14. Государственно-частное партнерство.
Государственных ресурсов для реализации масштабной и демографически успешной семейной политики на современном этапе недостаточно. Для привлечения негосударствнных инвестиций необходимо обеспечить максимально благоприятные условия для участия коммерческих организаций, предпринимателей, социально ориентированных НКО в создании благоприятных условий для работников с семейными обязанностями, развития социальных услуг на предприятиях.
Для этих целей необходимо:
- разрешить коммерческим организациям осуществлять образовательную деятельность, как основной вид деятельности, что позволит в короткие сроки решить проблему дефицита мест в дошкольных организациях за счет развития негосударственного сектора услуг;
- предусмотреть возможность переобучения и повышения квалификации для женщин, находящихся в отпуске по уходу за ребенком непосредственно на предприятии, в организации;
- оказать поддержку в организации жилищно-строительных и жилищно-накопительных кооперативов и создании специализированных фондов для развития сектора арендного и социального жилья;
- стимулировать создание инфраструктуры семейного и детского отдыха на предприятиях;
- разработать меры поддержки предприятий, дружественных семье и детям, предполагающие поощрение социальной ответственности предприятий (наличие при предприятии детских садов и ясель, бесплатное предоставление бытовых и социальных услуг, гибкий график работы для родителей, возможность надомного труда и т.п.), механизмы добровольной сертификации на предмет получения сертификата «Предприятие, дружественное семье и детям», проведение федерального конкурса на лучшее предприятие для работников с семейными обязанностями.
