РОО ПРАВО РЕБЕНКА » Информация » Опыт регионов. Семинар: Что такое координация? Что такое ранняя профилактика?
Опыт регионов. Семинар: Что такое координация? Что такое ранняя профилактика?
Резюме Семинара
«Организация комплексной работы по профилактике сиротства и семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей: инновационные региональные и муниципальные модели» (Ярославль, 26-27 февраля 2009 г.)
О заседании 26 февраля (14-00 – 18-00):
После Вступительного слова Л.В. Винтаевой, И.Н. Закатовой и Б.Л. Альтшулера приглашенные докладчики из других регионов осветили две основные темы данного семинара:
1. Опыт организации управления системой профилактики семейного и детского неблагополучия на уровне региона и муниципалитета: Л.В. Трушкина, Н.В. Горбунова (представители Саратовской области), Т.Л. Зотина (г. Пермь), Н.А. Дудова (Каширский муниципальный район Московской области).
2. Опыт реформирования дошкольного специального (коррекционного) детского дома – первоначально в Службу семейного устройства воспитанников (и своих, а затем и из других интернатных учреждений области) и сопровождения принимающих семей (2002-2007 гг.), а с июня 2007г. – в областной Центр сопровождения принимающих, а также кровных неблагополучных семей: С.Н. Кузьменкова (Смоленская область).
Кратко о содержании докладов:
1. Об организации управления. Заместитель Председателя КДНиЗП при Правительстве Саратовской области Л.В. Трушкина рассказала о трехуровневой структуре комиссий Саратовской области (областная, муниципальные, общественные комиссии), о соответствующей законодательной базе, нормативах штатного обеспечения аппарата комиссий, подчеркнула уникальность Саратовской области в том, что аппарат областной комиссии является самостоятельным органом исполнительной власти в структуре Правительства Саратовской области. Подчеркнула принципиальную надведомственность деятельности комиссий, их властные полномочия, как координирующего органа, установленные законом Саратовской области. Докладчик пояснила, что, помимо тех ведомств (структур), которые определены № 120-ФЗ-1999 как субъекты системы профилактики, еще примерно столько же на практике участвуют в профилактической работе. Задача комиссий, как системообразующего органа: выстроить систему, согласованно работающую по каждому индивидуальному случаю.
Особое внимание и Л.В. Трушкина и другие выступавшие уделили вопросу: кто же и как на практике работает с неблагополучными семьями – в оперативном, каждодневном режиме? Не только в режиме рейдов, «дней профилактики», грозных одноразовых визитов в семью, а в непрерывном режиме кропотливой, внимательной работы специалистов: психологов, социальных работников и т.п. В Саратовской области, как и в Московской области, как и в Перми, эту работу, в основном, исполняют специалисты социозащитных учреждений, работающие «со случаем» в тесном контакте (по сути под управлением) координирующего органа КДНиЗП, при необходимости привлекаются и специалисты других субъектов системы профилактики. Организация такой координированной оперативной совместной работы «со случаем» стала возможна, благодаря учреждению системы «прикрепленных специалистов» - социозащитных, образовательных, медицинских учреждений, сотрудников полиции и т.п., обязанных работать совместно с аппаратом муниципальных КДНиЗП. Сразу после выявления случая работа ведется в оперативном режиме, а после утверждения на заседании КДНиЗП индивидуальной программы реабилитации – по этому плану мероприятий.
В Саратовской области создана региональная сеть социозащитных учреждений, включая центры «Семья», в Московской области создана сеть УСС (участковые социальные службы – целевые отделения в практически каждом учреждении органов социальной защиты области, для сотрудников которых местом работы является неблагополучная семья), в г. Пермь – это по сути аналогичные созданные в социозащитных учреждениях Отделения по профилактике безнадзорности несовершеннолетних, сотрудники которых, «кураторы семей», также работают «в поле», т.е. непосредственно по месту жительства неблагополучных семей.
Н.В. Горбунова, Председатель КДНиЗП Озинского муниципального района Саратовской области, рассказала о специфике работы по выявлению и профилактике детского и семейного неблагополучия в сильно территориально разбросанном (почти 100 км в диаметре) Озинском муниципальном районе Саратовской области: оперативная связь по телефону аппарата муниципальной комиссии с главами поселений, создание в поселениях локальных групп быстрого реагирования (зачастую на базе фельдшерских пунктов) и т.п.
Т.Л. Зотина, начальник Управления по делам семьи и детства Администрации г. Перми. В Пермском крае нормативная база организации работы системы профилактики создается не на уровне региона (как, например, в Саратовской области), а на уровне муниципальных образований. В г. Пермь есть своя нормативная база, своя структура управления системой профилактики. В августе 2007г. создано Управление, которое Т.Л. Зотина возглавляет. В городском Управлении 4 сотрудника, а также 7 отделов в семи районах города. В каждом отделе – 2 сектора: сектор по опеке и попечительству и сектор по обеспечению деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (при этом сами комиссии, естественно, являются межведомственным муниципальным властным органом и в Управление не входят; соответствующие сектора Управления лишь обеспечивают работу КДНиЗП).
Деятельность по опеке и попечительству делегирована районам города. Т.Л. Зотина подчеркнула, что созданная в г. Перми система, когда возглавляемое ею Управление курирует деятельность по опеке и попечительству и одновременно обеспечивает деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав «позволила преодолеть вечный конфликт КДН и опеки». Этот непростой вопрос активно обсуждался на семинаре.
Замечание Б.Л.А. об указанном «конфликте»: он, как я полагаю, действительно существует во многих регионах, начиная с Москвы. Заложен этот конфликт уже в Семейном Кодексе РФ, определившим, что опека занимается детьми, оставшимися без попечения родителей. А вот ответственность КДНиЗП, соцзащиты – это все остальные случаи детского неблагополучия, в т.ч. в кровных семьях. На стыке этих категорий детей и возникают нешуточные противоречия. В Саратовской области, как говорили коллеги, сейчас идет процесс выстраивания деятельности по опеке и попечительству, и есть все основания полагать, что будет создана разумная целостная система. А вот, например, в Московской области этот процесс в 2008г. завершен: законом субъекта федерации опека стала органом исполнительной власти субъекта, встроена в Министерство образования Московской области. Никакого делегирования полномочий по опеке и попечительству на местный уровень не произошло. (Все выступающие на семинаре подчеркивали необходимость такого делегирования, приближения всей деятельности непосредственно к месту проживания проблемных семей и детей). В данном контексте, в плане сверхцентрализации деятельности по опеке и попечительству опыт Московской области является заведомо отрицательным, я это говорю ответственно как член Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области. Получилось, что в каждом районе Московской области созданы весьма богатые по штатам и с зарплатой госслужащих отделы по опеке и попечительству, подчиненные региональному министерству. Я не против больших штатов и зарплат, но то, что эти Отделы никак не привязаны к местной муниципальной власти, на практике просто игнорируют ее – это тяжелый системный недостаток. Но обсуждение отрицательных примеров тоже важно и поучительно. Кстати деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Московской области делегирована на местный уровень, что, конечно, правильно.
Возвращаясь к Перми: Т.Л. Зотина осветила некоторые ключевые моменты организации работы. Выявление проблемных ситуаций в здравоохранении, образовании, по месту жительства… Создано 4 регистра (баз данных) по направлениям выявления. Самый большой – в системе образования. Важнейший вопрос: кто работает в постоянном режиме? Я уже упоминал это выше: при каждом приюте и т.п. создано «Отделение профилактики безнадзорности», в котором работают кураторы семей. Есть также региональные «выявленцы» - целевые сотрудники областного центра «Надежда», работающие во всех районах Пермского Края, включая г. Пермь.
Управление работой всех структур в рамках защиты семьи и детства построено на премировании всех участников процесса в зависимости от достигнутых результатов. К началу каждого года каждый департамент готовит план работы и цели, которые должны быть достигнуты к концу следующего года. Все цели имеют количественные показатели и в зависимости от того, какие результаты достигнуты, сотрудники получают премии по результатам года. Таким образом, каждый сотрудник заинтересован в том, чтобы работа была максимально эффективной. При этом для разных специалистов критерии эффективности могут быть прямо противоположные – например, показателем эффективной работы для «выявленцев» служит количество СОП, поставленных на учет, а для Управления по делам семьи и детства – снижение количества СОП, выявленных за тот же период. Этот конфликт интересов работает на то, чтобы живая работа не переходила в формальность, а каждая семья могла найти поддержку у какой-либо из сторон. Эффективность работы также поддерживается ежемесячным мониторингом всех ключевых показателей (количество детей в интернатных учреждениях, количество СОП поставленных на учет/снятых с учета и т.д.), которые Управление запрашивает из разных источников (КДН, опека, милиция и т.д.) и сверяет между собой.
Реабилитационная работа с семьей осуществляется только на основании договора, заключаемого с родителями (после утверждения плана реабилитации на заседании КДНиЗП). Однако еще и до вступления в силу такого договора, в оперативном режиме налажен непрерывный поток информации, что позволяет реагировать сразу после поступления сигнала о неблагополучии. Именно благодаря тому, что меры принимаются практически сразу, удается «подхватывать» проблемные ситуации в их зародыше, из-за этого снизилось число СОП. За 2,5 года в Перми закрыли 4 детских дома, маленьких детей в учреждениях нет вообще, в основном дети старше 14 лет.
Также Т.Л. Зотина рассказала об опыте применения восстановительных ювенальных технологий: в каждой из 85 школ г. Перми организована работа Школьных служб примирения (ШСП) и т.п.
Н.А. Дудова, заместитель Председателя КДНиЗП Каширского муниципального района Московской области, начальник Отдела по защите прав детей, обеспечивающего работу КДНиЗП рассказала о системе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав Московской области, об их установленных региональным законодательством штатном обеспечении и властных полномочиях. Подчеркнула уникальность ситуации, состоящую в том, что в отличие от других субъектов РФ, где Председателем комиссии субъекта РФ является заместитель Главы региона по социальным вопросам, в Московской области Председатель областной КДНиЗП Л.И. Тропина (она же инициатор начатой в 2002 году инновационной реформы комиссий Московской области) – «освобожденный Председатель Комиссии».
[Дополнение Б.Л.А. при составлении данного резюме: Летом 2008 г. Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав рекомендовала всем субъектам РФ изучение и внедрение опыта организации работы комиссий Московской и Саратовской областей. Позже я узнал, что Ярославская область является третьим регионом страны, где уже давно, региональным законом 2003 года установлен штатный аппарат обеспечения деятельности комиссий].
Н.А. Дудова высказала простую, но важную мысль: любые личные контакты, личный авторитет при организации работы должны подкрепляться нормативной базой. По ее инициативе в дополнение к региональной нормативной базе Московской области, регулирующей координирующую деятельность комиссий и порядок взаимодействия субъектов системы профилактики, в Каширском районе была принята серия «локальных актов», дополнительно регулирующих деятельность системы профилактики на уровне Каширского района (она подробно рассказала об этих актах, всё это есть в электронном виде и может быть предоставлено). Эти «локальные акты» явились важным дополнением к региональной нормативной базе и позволили эффективно собрать в один кулак всех, кто призван непосредственно работать с семьей и детьми.
Социальная система Московской области проявила уникальную в чем-то инициативу – создание региональной сети участковых социальных служб (УСС). Именно сотрудники этих отделений УСС осуществляют социальный патронаж неблагополучных семей; норматив: 15 патронируемых семей на сотрудника на селе и 20 семей в городе. Вся эта работа осуществляется под эгидой муниципальной КДНиЗП. Н.А. Дудова сама дважды в неделю регулярно проводит рабочие встречи, «разбор полетов» по конкретным случаям со специалистами УСС, работающими по месту жительства семьи. При крайней необходимости, т.е. когда при традиционном подходе отобрание ребенка неизбежно, применяется норма «социального патроната», установленная законом Московской области 2003 года. Благодаря чему, удается спасать, казалось бы, безнадежные семьи.
С.Н. Кузьменкова, директор СОГОУ «Центр психолого-медико-социального сопровождения» для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи Департамента Смоленской области по образованию и науке, рассказала о процессе и процедурах реформирования обычного детского дома (дошкольный специальный (коррекционный) детский дом г. Смоленска). В результате дети с множеством диагнозов, многие обреченные на пожизненное пребывание в социальных ДДИ и затем ПНИ для взрослых, живут в семьях, нормально развиваются, хорошо учатся в школах. Необходимо подчеркнуть, что вся эта реформа была выполнена в рамках обычного бюджетного финансирования, без привлечения дополнительного финансирования.
Всё началось с обучения в 2002 г. нескольких сотрудников в московском Центре патронатного воспитания, руководимом М.А. Терновской. В 2004 г. был издан тройственный приказ (Департамент образования Смоленской области, опека г. Смоленска и само учреждение) о начале эксперимента по созданию на базе детского дома Службы семейного устройства. Но систематическая работа по переводу детей на семейное воспитание смогла начаться после того, как в сентябре 2005 г. в Смоленской области был принят закон о патронатном воспитании. Была развернута кампания социальной рекламы и организована подготовка обращающихся граждан – будущих патронатных воспитателей. Постепенно, по мере вывода детей из детского дома, была закрыта одна из групп и вместо нее создана Служба сопровождения принимающих семей. Именно благодаря «плотной» помощи специалистов Службы почти отсутствуют возвраты детей, хотя дети сложные. После того, как детский дом практически опустел, почти все 33 воспитанника были переданы в семьи, Департамент образования распорядился о переводе в этот детский дом подлежащих семейному устройству воспитанников из других интернатных учреждений области. При полном детском доме на 33 воспитанников было 65 человек штатного персонала. А после того, как детский дом «опустел», нагрузка на штат только увеличилась – за счет работы по сопровождению семей, принявших воспитанников.
С.Н. Кузьменкова подробно говорила об этой многоплановой работе и особо остановилась на проблеме стигматизации, «отпихивания» образовательными учреждениями, родителями «обычных» детей бывших воспитанников детских учреждений, переданных на воспитание в семьи. «Это проблема общества, но еще больше проблема российской образовательной системы, не приспособленной к обучению «инаких» вместе со всеми… Методики образовательных учреждений не ориентированы на психо-коррекционную работу», - сказала С.Н. Кузьменкова. Разрешение подобных конфликтов при попытке принимающих родителей отдать принятых детей в детский сад или в школу по месту жительства – это тоже одна из задач Службы сопровождения.
С.Н. Кузьменкова рассказала также о новом направлении работы по реабилитации кровных неблагополучных семей, которое было возложено на ее учреждение после преобразования в июне 2007 г. детского дома в областной Центр. Пришлось существенно изменить структуру учреждения, обновить и обучить персонал. С.Н. Кузьменкова предоставила в электронном виде две методические брошюры: «Система сопровождения приемных семей» и «Нормативно-правовые документы…» возглавляемого ею Центра. Также она рассказала о серии обучающих семинаров по реабилитации семейного неблагополучия, которые ее Центр проводит во всех районах Смоленской области.
[Дополнительные материалы и документы об организации деятельности комиссий Московской и Саратовской областей, Пермского Края, о службе УСС Московской области, о работе в Каширском районе, в т.ч. о применении социального патроната, о пилотном опыте реформирования интернатных учреждений в Москве и Смоленской области и т.п. можно прочитать на сайте
Пленарное заседание Семинара 27 февраля (10-00 – 12-00):
В начале этого заседания Б.Л. Альтшулер кратко подвел итоги предыдущего дня (см. выше). Затем с подробным пленарным докладом выступила Л.В. Трушкина, которая накануне о многом не успела рассказать. Был показан очень ясный 7-минутный фильм об организации системы профилактики в Саратовской области. Затем Л.В. Трушкина прояснила, как работает вся цепочка:
1) выявление (главные «информаторы» - общественные комиссии, но также выявляют все службы и учреждения системы профилактики). 2) Работа по сигналу: - Поручение аппарата муниципальной комиссии социальным службам о проведении акта первичного обследования. - На основании этого акта собирается «межведомственный консилиум» (Положение о межведомственном консилиуме предоставлено). - Консилиум собирается на базе социозащитного учреждения, но в нем принимают участие прикрепленные специалисты всех субъектов профилактики. При наличии оснований консилиум принимает решение о ходатайстве в КДНиЗП о признании данного случая СОП. - В течение 10-14 дней все службы системы профилактики дают предложения по конкретным шагам, мерам работы с семьей в течение 3-х месяцев. КДНиЗП утверждает 3-х месячный план мероприятий, контролирует его исполнение. - Оперативным связующим звеном при исполнении конкретной индивидуальной программы реабилитации является тот социальный работник, которому поручено «вести семью»; именно он осуществляет внутреннее взаимодействие всех вовлеченных в данную индивидуальную работу специалистов разных служб. - Все вовлеченные субъекты профилактики обязаны через 3 месяца работы предоставить отчеты о выполнении ими мероприятий данной индивидуальной программы. Перед вынесением вопроса на КДНиЗП снова собирается «Межведомственный консилиум», на котором рассматриваются указанные отчеты, происходит «мозговой штурм» по данному случаю и вносятся предложения в КДНиЗП по корректировке программы реабилитации либо снятия СОП, если достигнут положительный результат. Такая система позволяет с легкостью выявлять недоработки тех или иных субъектов профилактики при реализации реабилитационных программ.
В Саратовской области используется такой инструмент координации, как межведомственные 2-3-4-сторонние документы, соглашения: О противодействию жестокому обращению…, О занятости и т.п. Эти документы согласованы с руководством всех субъектов профилактик – участников Соглашения, а также подтверждены внутриведомственными приказами. А комиссии мониторят их исполнение.
Особое внимание Л.В. Трушкина уделила работе в Саратовской области муниципальных и суммирующего областного банков данных о семьях и детях, находящихся в социально-опасном положении. Существенно, что понятие СОП понимается при этом очень широко. Были названы некоторые (не все) категории детей и семей, заносимые в банки данных:
- дети бродяжки-попрошайки; - дети 1,5 - 6,5 лет, посещающие и не посещающие детские сады (установлено, что категория семьи СОП дает право внеочередного помещения ребенка в детский сад на льготных условиях); - относятся к СОП и дети более 30% времени пропускающие школьные занятия; - категория детей-сирот, имеющих право на жилье; - дети-правонарушители; - бегунки; - дети, по отношению к которым допускается жестокое обращение; - дети-инвалиды и семьи с детьми-инвалидами; и т.п. Есть установленная форма отчета по каждой категории, ежемесячно субъекты профилактики сдают такие подписанные формы, так что КДНиЗП (муниципальные и областная) имеют возможность сопоставлять и выявлять недостатки в работе, в т.ч. по учету СОП.
27 февраля, работа по секциям (12:00 – 13:30)
После доклада Л.В. Трушкиной по желанию и участников и гостей Семинара произошла работа по секциям: 1) Секция по организации управления системой профилактики, в которой приняли участие сотрудники КДНиЗП и опеки г. Ярославля и четыре приглашенных докладчика из Саратовской, Московской областей и г. Перми. 2) Секция по реформированию интернатных учреждений, в которой приняли участие руководители интернатных учреждений г. Ярославля и С.Н. Кузьменкова (Смоленск). На обеих секциях состоялась заинтересованная дискуссия всех участников. Специалисты г. Ярославля говорили о существующей системе организации работы, о путях ее совершенствования. Для гостей из других регионов также была очень полезна и эта дискуссия и полученная от «принимающей стороны» информация об организации работы в г. Ярославле.
Среди тем обсуждения были практические способы осуществления комиссиями координации деятельности органов и учреждений системы профилактики при выполнении индивидуальной профилактически-восстановительной работы, проблема кадрового социального ресурса для обеспечения такой работы непосредственно по месту жительства неблагополучных семей, способы работы по ранней профилактике семейного и детского неблагополучия (эта отдельная большая тема только была затронута, она требует отдельного осмысления и обсуждения, поскольку речь идет о семьях, еще не находящихся в СОП, но именно ранняя профилактика способна уменьшить число случаев СОП).
