Клочко Е.Ю.: Тезисы «Основные положения законопроекта, направленного на повышение степени реализации прав и свобод лиц, находящихся под опекой и попечительством».
Тезисы Клочко Е.Ю.
Основные положения законопроекта, направленного
на повышение степени реализации прав и свобод лиц,
находящихся под опекой и попечительством
В последние несколько лет в России началось бурное развитие социального законодательства – страна наверстывает отставание, накопившееся в этой сфере за многие годы. В 2012 году Россия ратифицировала Конвенцию ООН о правах инвалидов – и получила четкие правовые ориентиры в устройстве для них достойной жизни.
Одновременно прогрессивно возрастает активность сообщества, выступающего в поддержку людей с инвалидностью, особенно родительских общественных организаций.
По инициативе общественности, поддержанной Общественной палатой РФ, а также в соответствии с Постановлением Конституционного Суда (по делу также инициированному общественностью) в 2012 году сенаторами ВИ Матвиенко, Клишасом А.И., Драгункиной З.Ф.и Сударенковым были внесены поправки в ГК РФ, посвященные введению института ограниченной дееспособности для лиц с психическими расстройствами. Это приблизило необходимую степень поддержки таких граждан к их реальной потребности в защите и помощи. Как результат – сохраняется высокая степень самостоятельности и активности такого человека, а контроль за его действиями и решениями возлагается на его попечителя.
Одновременно была введена обязанность учета мнения недееспособного гражданина при исполнении опекунами своих прав и обязанностей, а при невозможности его установления – информации о его предпочтениях, получаемой от родителей, бывших опекунов, попечителей, организаций социального обслуживания. Обе новации вступают в действие в марте 2015 года.
Однако помимо уточнения механизмов, связанных с введением статуса ограниченной дееспособности, ряд вопросов организации качественной помощи гражданам, нуждающимся в опеке или попечительстве, и прежде всего – гражданам с психическими расстройствами, еще нуждаются в решении. Поэтому еще во время работы над введением института ограниченной дееспособности для людей с психическими расстройствами были определены основные проблемные зоны в этой сфере и намечены механизмы, которые необходимо заложить в ГК и профильное законодательство.
С этой целью в течение 2013 года при СФ ФС РФ действовала рабочая группа, созданная по поручению В.И. Матвиенко, под руководством сенатора от Архангельской области К.Э.Добрынина, включающая представителей общественников, экспертных и родительских организаций, выступающих в защиту прав людей с инвалидностью.
В результате деятельности рабочей группы подготовлен пакет законодательных новаций, которыми вносятся изменения в ГК РФ, ГПК РФ, ФЗ «Об опеке и попечительстве», Семейный кодекс РФ, Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и другие законодательные акты.
В настоящее время материалы переданы на отзыв в Правительство РФ, опубликованы, в том числе в Парламентском вестнике СФ, и готовятся к внесению сенаторами Совета Федераций.
Эти поправки горячо поддерживаются общественностью, особенно родителями детей-инвалидов. Начиная с 2012 года продолжается волна общественной активности по вопросу состоялись обращения по данному вопросу к Президенту Российской Федерации и Председателю Правительства РФ от общественных организаций (42 организации), а также подписывалось обращение родителей на Демократоре.ру, под которым подписалось около 4 000 человек.
После публикации законодательных инициатив в адрес руководителя рабочей группы Добрынина поступило 43 письма поддержки от профильных родительских НКО, а также личные обращения родителей с рассказами о проблемах семей с детьми-инвалидами и инвалидами с детства о том, как могут изменить их жизнь предлагаемые законодательные новации.
Что изменится в жизни людей с ментальной инвалидностью в результате принятия новаций, в том числе по введению распределенной опеки/попечительству:
В настоящее время, для ребенка или взрослого с инвалидностью, всю свою жизнь прожившего в семье и потерявшего родителей, которые не смогли до своего ухода из жизни найти ему опекуна, готового заменить ему родных, заботиться о нем, жить с ним вместе, ухаживать, воспитывать, остается одна дорога – в интернат соцзащиты.
А если человек помещается в интернат, то его опекуном на практике выступает администрация интерната, которая никем не контролируется, поскольку она одновременно является и заказчиком, и исполнителем услуг – этот конфликт интересов запрещен в большинстве развитых стран мира.
В соответствии с предлагаемыми новациями, опека могла бы распределяться между несколькими лицами – физическими и юридическими (государственными и негосударственными). В основе решения этой проблемы лежат ныне действующие, но не реализуемые на практике, нормы Семейного Кодекса РФ о порядке совместного исполнения опекунских функций несколькими лицами. Предлагаемые законодательные инициативы уточняют этот механизм, более четко определяя взаимоотношения исполнителей между собой и с другими лицами.
Тогда человек, которому родители доверили судьбу своего ребенка или взрослого с инвалидностью, мог бы выступить «частичным» (внешним) опекуном (попечителем) и контролировать соблюдение прав и благополучия подопечного даже в интернате, не посвящая этому свою жизнь без остатка, как делают это родители – да и как много людей готовы на это согласиться?
Кроме того, опекуном (попечителем) по решению родителей могла бы стать некоммерческая организация – родительская или благотворительная, которая, приняв на себя функции опекуна, могла бы сохранить быт и привычки своего подопечного, особенно старше 18 лет, при продолжении его проживания в привычных условиях, в собственной квартире с организацией услуги сопровождаемого проживания.
Еще у родителей появилась бы возможность доверить выполнение обязанностей «внешнего» опекуна близкому человеку, а некоммерческой организации (второму опекуну) оказание услуг по сопровождаемому проживанию человека с инвалидностью в родном доме или социальном поселении. При этом «внешний» опекун контролировал бы соблюдение прав и гражданских свобод, и как живется подопечному, и хорошо ли организована его жизнь уже без родителей.
Следует отметить, что именно у некоммерческих организаций, преимущественно родительских, уже накоплен богатый опыт организации сопровождаемого проживания, и сопровождаемой занятости, который в настоящее время рассматривается с точки зрения его дальнейшего развития в сфере социального обслуживания населения в связи с принятым Законом, в который введено понятие социального сопровождения.
Это явилось во многом результатом общественных инициатив и настойчивости НКО, так же как и заложенная в законе возможность предоставления услуг как государственными, так и негосударственными организациями.
По существующему положению вещей - если родитель или прежний опекун не могут полностью заботиться о человеке, и вынуждены поместить его под надзор в интернат, – они полностью лишаются возможности представлять его интересы и контролировать реализацию его прав. В результате интернат, оказывая услуги, контролирует сам себя – со всеми вытекающими последствиями. Более того: ограничение прав граждан в ПНИ не регламентировано ничем. Ограничения основных прав (посещений, пользования средствами связи, личными вещами) используются в качестве мер управления людьми в интернате.
Эта проблема решается в законопроекте установлением приоритета назначения внешнего опекуна при помещении человека под надзор в организацию. Внешний опекун – это опекун, не представляющий то учреждение, в котором человек находится под надзором; в реальности это близкие человека (родственники, крестные, друзья, волонтеры). Это, прежде всего, «откроет» интернаты для общества и повысит возможности защиты прав и свобод человека, проживающего внутри. Необходимость взаимодействия «на равных» между близкими подопечного как заказчиками услуг и интернатом как исполнителем – создаст почву для нормализации жизни в интернатах.
Для того чтобы была возможность подобрать реального внешнего опекуна всем проживающим в интернатах, вводится право исполнять функции опекуна или попечителя организации, в которой человек, нуждающийся в опеке или попечительстве, не проживает.
Это уже упомянутые выше некоммерческие организации, которые предоставляют социальные, медицинские, образовательные, реабилитационные услуги и одним из уставных видов деятельности которых является исполнение функций опекунов или попечителей, а также организации, которые созданы специально для исполнения таких функций. Законопроект устанавливает требования к таким организациям (к локальному регулированию исполнения таких функций и к персоналу организации).
Введение учета таких организаций позволит развиваться родительским инициативам по обеспечению поддержки жизни их детей в будущем, а также обеспечит подбор внешнего опекуна гражданам, проживающим под надзором в интернате.
Кроме того, Законопроект исправляет несоответствие некоторых положений законодательства о психиатрической помощи требованиям международного законодательства и Конституции РФ в части соблюдения прав граждан в психиатрических стационарах и ПНИ.
С этой целью в новациях закладываются цели и задачи обсуждаемой службы защиты прав граждан, находящихся в медицинских организациях, оказывающих психиатрическую помощь в стационарных условиях, и граждан, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания для лиц, страдающих психическими (ментальными) расстройствами.
В связи с вышеизложенным, от имени и по поручению родительской общественности, профильных НКО, поддержавших поправки, членов Координационного Совета по делам детей-инвалидов и иных лиц с ограничениями жизнедеятельности, действующего при Комиссии по социальной политике ОП РФ:
просим дать положительное заключение на представленный законопроект и оказать содействие принятию предлагаемых законодательных новаций указанных правовых норм как гражданских инициатив по улучшению качества жизни людей с инвалидностью, а также с учетом выполнения положений Конвенции ООН о правах инвалидов, ратифицированной Российской Федерацией 3 мая 201 года.